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行政案卷制度的核心在于要求行政机关将行政案卷作为其作出行政行为的唯一依据，而不得以行政案卷以外当事人未知悉、未论证的事实作为依据。该制度适用于所有行政执法领域，形成了对行政相对人权利的有力保障和恣意行政的有效约束，充分体现了行政程序对行政相对人知情权、参与权的尊重和保护，是正当行政程序的重要组成部分。法治发达国家普遍形成了较为成熟的行政案卷制度，目前，我国在行政处罚法、行政许可法中已有了基本的规定，行政强制法近期也有望出台。为此，笔者针对行政案卷制度在行政强制措施以及司法审查中如何具体运用的问题进行一些探讨，期望引起关注。
一、行政强制措施的理解
行政强制措施，指行政机关在行政管理活动中，依其职权采取强制手段对特定的行政管理相对人暂时限制其行使某些权利或者强制其履行某种义务的行为。行政相对人不服行政强制措施而提起的行政诉讼，为行政强制执法行政案件。行政强制措施性质上可分为保全性、制止性和执行性强制措施，方式上可分为直接强制措施和间接强制措施，对象上可分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。行政强制措施既可针对违法者，也可针对违法的嫌疑者，还可针对没有违法的特定当事人，如国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人采取“隔离”措施。行政机关采取行政强制措施，不管是采用口头还是书面形式作出行政决定，均应在采取行政强制措施之前取得证据，则应遵循“先取证、后裁决”的原则。
二、国外行政强制措施受行政案卷制度约束的情况
实际上，行政强制措施作为影响行政相对人重要权利的执法手段，在法治发达的国家都受到了行政案卷制度的严格限制。美国《联邦行政程序法》将行政强制作为行政裁决行为的一部分作出规定。该法第556（e）款规定：“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书，构成按照本编第557节规定作出裁决的唯一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷作出。英国没有统一的行政程序法，行政强制的程序体现在相关的法律中，但在程序中遵循自然公正原则、越权无效原则对于行政强制措施形成约束，同样也体现了行政案卷制度的原则。德国联邦行政程序法规定，行政机关在作出侵害行政程序参加人权利的行为时，应全面调查和斟酌一切对作出决定有意义的事实，其中包括对参加人有利的事实；并且保证参加人有权在行使或保护自己合法权益的必要范围之内，阅览在程序中制作的案卷。日本行政程序法规定：“行政厅在作出不利行政处分的决定时，必须充分斟酌笔录的内容和报告书中记载的主持人的意见。”而这种斟酌“并不是单纯地予以参考，行政厅当然不能基于笔录上没有记录的事实进行判断，也不允许其基于使当事人等没有利用记录阅览请求机会之余暇的调查资料作出处分。”
三、我国行政强制及其司法审查中运用行政案卷制度的情况
我国行政机关长期以来行政程序意识不强，导致行政机关作出行政行为重实体、轻程序，行政强制措施缺乏统一、严格的程序性规定，更不用说对行政案卷制度作出规定。行政强制执法中出现了很多损害相对人合法权益的现象。如有的地方政府和建设部门在强制拆除被拆迁人房屋时，没有依程序形成申请、批准文件，也不告知被拆迁人房屋拆迁纠纷裁决的结果就实施了强拆。目前，对于不依据行政案卷制度进行的行政强制措施，原告不服起诉到法院的，就形成了行政强制的司法审查，而我国法院适用行政案卷制度的表现主要是排除行政案卷外形成的证据。一是行政机关在作出行政强制措施后收集的证据应排除在行政案卷外，这是行政案卷制度中“先取证后裁决”原则的基本要求；二是行政机关在行政诉讼中自行收集的证据不能作为行政案卷材料；三是作出原具体强制措施行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。此外，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（下称《证据规定》）第六十九条规定：“原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。”该规定确立了妨碍举证的推定规则。根据该规定，被告对于行政强制案卷中具有对其不利的证据没有提交法院，原告有证据证明被告有该证据的，法院可直接推定原告主张成立。该规定有利于规范被告依法将必要的行政案卷材料提交法院，防止被告隐匿或者销毁证据，在行政审判实践中具有很强的现实意义。
四、行政强制措施中适用行政案卷制度的例外
行政机关采取行政强制措施，有些由于时间上的急迫性而采取简易程序作出口头行政决定，但在事后补作执法记录，不能视为违反行政案卷制度，因为其在作出行政决定前已知悉或者取得适用行政强制措施的相关事实依据，仅是由于该执法行为的特殊性而无法制作笔录。如《治安管理处罚条例》第十二条第二款规定：“醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。”警察根据该规定对醉酒的人采取约束的行政强制措施，由于执法过程的突发性，无法在先制作书面行政决定，也无法先执法记录和现场情况记录，可在采取“约束”措施至消除危险或者威胁之后及时制作记录。其他行政案卷制度的例外情况还有：行政认知，即对众所周知的事实、自然规律及定理、按照法律规定推定的事实、已依法证明的事实、根据日常生活经验法则推定的事实等，允许行政机关可以在行政案卷材料以外，无须经过通常证明程序的事实进行认定；当事人自认，行政相对人就行政机关提出的不利于自己的事实作出明确的承认或表示。《证据规定》第六十五条至第六十七条规定了较为完整的自认制度，对于自认的事实，行政机关显然无需提供行政案卷材料以证明其主张。
（作者系武汉大学法学院法学博士和广东省高级人民法院法官）
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| 发布时间：2011-05-22 访问人数：4741 |
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